Confiscarea constructiilor ilegale. Calificare in dreptul european al drepturilor omului si dreptul intern
(CEDO, 20 ianuarie 2009 si 10 mai 2012, Sud Fondi s.r.l. s.a. c/ Italia)
Articol publicat in revista Pandectele Romane nr. 9/2013.
Achitarea pe motiv de eroare invincibila. Confiscarea constructiilor ilegale si a terenurilor. Calificarea confiscarii in dreptul intern si in dreptul european al drepturilor omului. Consacrarea in cadrul art. 7 al Conventiei al principiului legalitatii incriminarilor si pedepselor. Incalcarea art. 7 implica automat si incalcarea art. 1 din Protocolul nr. 1. Satisfactie echitabila in sensul art. 41 din Conventie: o masura arbitrara antreneaza obligatia eliminarii totale a consecintelor masurii litigioase, cu conditia existentei unui raport direct intre incalcarea constatata si presupusa dauna.
Trei societati au obtinut autorizatia de a construi complexe multifunctionale pe teritoriul comunei Bari (Italia). Inainte de acordarea acesteia, fiecare dintre acestea a incheiat un acord cu autoritatea locala prin care acesta din urma primea in deplina proprietate, cu titlu gratuit, o parte din acele terenuri. Lucrarile de constructie s-au realizat in mare parte; totusi, o hotarare a Curtii de casatie italiene din 29 ianuarie 2001 a constatat nelegalitatea materiala a acestora, pe motiv ca in privinta terenurilor subzista interdictia absoluta de a construi si o servitute de peisaj, impusa prin Legea nr. 431 din 1985 („Legea Galano”), dar in acelasi timp „ii achita pe inculpati pe motiv ca nu se poate constata nici culpa, nici intentia de a comite fapte delictuale, acestea fiind savarsite dintr-o eroare inevitabila si scuzabila”, ei interpretand dispozitii locale „obscure si gresit formulate”, care veneau in contrazicerea legislatiei nationale. Curtea de casatie constata, in acelasi timp, „comportamentul autoritatilor administrative, si in special faptul ca, la obtinerea autorizatiei de construire, titularii au fost asigurati de catre directorul biroului comunal competent in privinta faptului ca interdictiile vizand protectia siturilor carora le-ar fi adus atingere proiectul nu figurau in planul urbanistic si ca administratia centrala competenta nu era implicata”. In cadrul aceleiasi hotarari, curtea suprema italiana „dispune confiscarea tuturor constructiilor si a terenurilor asupra carora, conform jurisprudentei sale, era aplicabil art. 19 din Legea nr. 47 din 1985 in caz de lotizare ilegala, chiar si in lipsa unei condamnari penale a constructorilor”.
Apoi, imobilele a fost demolate, iar terenurile au fost confiscate si transformate in parc de agrement.
In jurisprudenta italiana, aceasta confiscare este considerata drept „sanctiune administrativa obligatorie, independenta de condamnarea penala […]. Din aceasta cauza, aceasta poate fi dispusa si cand inculpatul este achitat pe motiv de lipsa vinovatiei”.
Intr-o decizie din 30 august 2007, Curtea Suprema italiana a apreciat ca confiscare litigioasa este similara unei pedepse penale.
Societatile reclamante au denuntat ilegalitatea confiscarii in temeiul art. 7 din Conventia europeana a drepturilor omului. Conform sustinerilor Curtii europene, „rezulta (din art. 7 par. 1) ca legea trebuie sa defineasca in mod clar infractiunile si pedepsele aferente. Aceasta conditie este indeplinita atunci cand justitiabilul poate cunoaste, din formularea dispozitiei pertinente si, daca este necesar, cu ajutorul interpretarii jurisprudentiale, ce actiuni sau omisiuni ii angajeaza raspunderea penala; Notiunea de „drept”, utilizata la art. 7, corespunde celei de „lege”, ce figureaza in alte articole ale Conventiei; aceasta inglobeaza atat legislatia, cat si jurisprudenta, si implica anumite conditii calitative, printre care si accesibilitatea si previzibilitatea […]. Previzibilitatea unei legi nu interzice posibilitatea ca persoana vizata sa apeleze la o consultanta de specialitate, pentru a putea evalua in mod rezonabil, in circumstantele cauzei, consecintele ce pot rezulta dintr-o anumita actiune. Ii vizeaza si pe profesionisti, obisnuiti cu adoptarea unei atitudini foarte prudente in exercitiul meseriei lor […]. In ceea ce priveste Conventia, art. 7 nu mentioneaza expres legatura morala dintre elementul material al infractiunii si persoana considerata a fi autorul. Intre timp, logica sanctiunii si pedepsei, cat si notiunea de „guilty” si cea corespondenta de „persoana vinovata” indica in directia unei interpretari care implica, pentru aplicarea unei sanctiuni, o legatura intelectuala (constiinta si vointa) ce permite identificarea unei raspunderi in conduita materiala a autorului infractiunii. Altfel, pedeapsa nu ar mai fi justificata […].” Motivele care au facut ca instanta italiana de casatie sa aprecieze ca titularii erau victime ale unei erori invincibile au fost preluate si de CEDO, care considera confiscarea drept o sanctiune arbitrara.
Societatile reclamante au denuntat si incalcarea art. 1 al Protocolului nr. 1. Curtea apreciaza ca, prin constatarea infractiunii in raport cu care confiscarea a fost aplicata nu are temei legal in sensul conventiei, iar sanctiunea, fiind arbitrara, duce la concluzia ca „ingerinta asupra dreptului la respectarea bunurilor reclamantilor a avut o natura arbitrara si a avut loc o incalcare a art. 1 al Protocolului nr. 1”. In plus, Curtea a cautat existenta unei lezari a echilibrului just; in acest sens, aceasta a subliniat ca, avand in vedere „buna credinta si lipsa raspunderii reclamantilor” si „intinderea confiscarii”, „ar fi fost suficienta dispunerea desfiintarii lucrarilor incompatibile cu dispozitiile pertinente si declararea lipsei de efect juridice a proiectului de lotizare”. Paradoxul situatiei consta in faptul ca, aceeasi autoritate locala care a dispus emiterea autorizatiei de construire, a devenit proprietarul bunurilor confiscate.
In prima hotarare, Curtea dispune plata unor anumite sume cu titlul de daune morale; in cea de-a doua, dispune plata unor alte sume, cu titlul de daune materiale. In aceasta privinta, CEDO arata ca Tribunalul Bari a admis, in urma primei hotarari, o cerere de revocare a sanctiunii si a dispus restituirea terenurilor confiscate. Arata, de asemenea, ca inlaturarea consecintelor confiscarii trebuie sa fie totala, in conditiile in care confiscarea a fost arbitrara; totusi, Curtea nu ia in considerare anumite pretentii ale reclamantilor: „in special, chiar daca este convinsa de importanta prejudiciului economic ce a avut la baza hotararile recente ale autoritatii locale din comuna Bari in materie de urbanism, apreciind ca acestea nu au legatura directa cu incalcarea constatata in hotararea principala”.
