De ce trebuie să facem achiziții publice? Partea I.
Am întâlnit în decursul experienței mele de formator şi de consultant, atât din partea cumpărătorilor (fie autorități contractante, fie, mai ales, societăți care, beneficiari de proiecte de finanțare fiind, trebuiau să deruleze proceduri de achiziții publice), cât și din cea a societăților care vor să vândă statului, întrebarea fireasca – dar de ce trebuie să ne complicăm viața cu toate aceste proceduri, achizițiile publice? Voi încerca în cele ce urmează să ofer o perspectivă nouă acestei chestiuni spinoase…
Ca să începem cu începutul, înainte să existe achizițiile publice, au existat, simplu, achizițiile. La începuturile umanității, oamenii aveau opțiuni foarte limitate de a cumpăra lucruri, așa că inventarul limitat a ceea ce numim astăzi o gospodărie (unelte pentru săpat sau bătut) era obținut prin resurse proprii, fie direct din natură, fie cu minime modificări.[1] Treptat, odată cu începuturile cultivării plantelor și domesticirii animalelor, au apărut și primele meșteșuguri: coșurile împletite, olăritul, țesutul la război, urmate de construcții și prelucrarea metalelor. Sedentarizarea și începutul de diviziune a muncii a presupus și apariția primelor schimburi – comerțul, întâi pe bază de barter, apoi cu ajutorul banilor.[2] Iar odată cu apariția scrisului, în jurul anului 3300 î.Hr., avem și primele dovezi ale achizițiilor, cum ar fi o tăbliță de lut descoperită pe teritoriul Siriei, datată între 2800 și 2400 î.Hr, și care conținea o comandă de 50 de vase de ulei fin, frumos mirositor, pentru care urma a se plăti cu 600 de ocale de grâu.[3] Schimbând scara, putem spune că Piramidele, Partenonul din Atena, apeductele romane, toate aceste construcții ce impresionează și astăzi, au fost obiectul unor sui-generis proceduri de contractare, despre care ne-au rămas mărturii puține și fragmentare.
Încetul cu încetul, apar documente despre meșteri, antreprenori, constructori și negustori. La noi, din antichitate îl reținem pe Apolodor din Damasc. Inginer și arhitect roman, favorit al împăratului Traian, inginer-șef al războaielor cu dacii și constructor al podului de la Drobeta, și-a continuat cariera și în timp de pace. De numele lui se leagă construcția Forului lui Traian, dar și a Coloanei lui Traian. Evul mediu păstrează numele lui Manole, miticul constructor al Mănăstirii Argeșului. Arhitectul ar fi putut fi un Manolis din Asia Mică, posibil de origine armeană, cunoscut de domnitorul Neagoe Basarab, boierii și domnii români făcând frecvent apel la meșteri străini pentru lucrările comandate de ei. Știm despre meșterul Michel din Sibiu, cerut de Vlad Călugărul în 1494, pietrarii Zigelerus si Ahs, sași sibieni, solicitați în 1519 să termine lucrările de la Biserica Mitropoliei din Târgoviște dar și despre alți meșteri din zona Bistriței, sau din Brașov – uneori chiar din afara principatelor române, din Italia de pildă. Treptat însă, mai ales începând cu secolul al XVII-lea, întâlnim din ce în ce mai des nume de meșteri români – Stoica de la Golești, Stan de la Strehaia sau Lupu de la Brebu.[4]
Și pentru comenzi de produse, domnii români apelează la relațiile cu străinii: Bogdan al III-lea cere din Polonia plumb pentru acoperișuri, Neagoe Basarab cere regelui Ungariei, Vladislav al II-lea, aurari, iar sibienilor argintari pentru o cădelniță. Avem și primele contestații: “sfârșind numitul acel lucru al nostru și aducându-l înaintea noastră, nicidecum nu ne-a plăcut […]. Avem noi în țară destui meșteri, cari ar fi putut să ne facă ceva mai frumos, decât cum ne-a făcut acesta” scria Neagoe Basarab Consiliului Municipal din Sibiu.[5] Drept pentru care, meșterul argintar Celestin din Sibiu se obligă să refacă respectiva cădelniță, făgăduind că acum va lucra cumsecade și va isprăvi până la Paști.
Observăm că toate aceste metode de achiziții – lucrările anterioare folosite ca referințe, recomandările capetelor încoronate vecine sau ale conducerii orașelor transilvănene prietene – seamănă foarte mult cu modul de realizare a achizițiilor private din timpul nostru. Acest lucru este normal atâta timp cât, în conștiința vremii, domnii dispuneau de bugetul ţării ca de propriul buget (dacă nu foloseau chiar banii proprii în realizarea proiectelor pe care le patronau).
Primele semne ale unor reglementări speciale cu privire la achizițiile publice apar doar atunci când începe separarea bugetelor personale ale conducătorilor de bugetele instituțiilor pe care le gestionează. Acest lucru se întâmplă concomitent cu primele reglementări ale incipientului domeniu al finanțelor publice, căruia, de altfel, i-au fost și subordonate primele referiri la achiziții. Cea mai clară separare apare prin Regulamentele Organice, prin care s-au separat bugetul și finanțele statului de cele ale domnitorului, în vederea realizării unui control efectiv asupra autorizării bunurilor și banului public.[6]
Deja în 1851, în Legiuirea pentru lucrarea şoseluloru şi a poduriloru din principatu, întâlnim un termen care ne este familiar – licitație! Iată ce spunea art. 11: „veri ce lucrare de podu seu de șosea, se va da prin licitație, care licitație se va publica mai ânteiu după tote formele legiuite”.[7] Acest singur articol, cu două paragrafe, conține în el deja numeroase elemente pe care le recunoaștem din reglementările contemporane: raportul este înaintat conducătorului autorității contractante spre semnare (“rezultatulu adjudecaţiei se va supune prin raportu la întărirea Domnului”), iar apoi se constituie dosarul achiziției (“se va depune în cancelaria direcției spre a sluji la trebuinţe”). Contractul poate fi împărțit în loturi (“putendu-se da uă asemenea lucrare şi în distănţii mai mici, spre înlesnirea doritorilor”), iar contractantul va trebui să răspundă pentru buna executare a lucrării (“întreprindetorului asupra căruia se va face adjudecaţia … va asigura pe Stat cu destoinică chezăşie, că va săvârşi ceea ce a luatu asupră’i întocmai după condiţii”).[8] 167 de ani par doar o clipă, iar noi înţelegem că principiile achiziţiilor ne vin dintr-o practică mult mai îndelungată decât ne așteptam.
După doar nouă ani, prin Regulamentul relativ la comptabilitatea publică, avem “primul act normativ în care a fost tratată sistemic şi unitar materia achiziţiilor publice”, inspirat din legislaţia contabilă franceză, sistematizată şi aplicată de 22 de ani, la acel moment.[9] Fiind deja avertizaţi, nu o să vă surprindă actualitatea prevederilor lui. Astfel, “tote tocmelele în numele Statului se vor face prin concurenţă şi publicitate.” Excepţia este derularea de “tocmeli prin bună învoire”, în cazuri precum pentru achiziţiile “a cărora cheltuială nu va coverşi suma de lei 10.000, sau daca va fi vorba d’o tocmeală făcută pentru mai mulţi ani, a căreia cheltuială anuală nu va trece peste suma de lei 3000.” Sau “pentru obiecte care nu se vor putea găsi decât la o singură persoană.” “Se vor determina natura şi importanţa garanţiilor, ce … antreprenorii vor fi datori a înfăţişa, sau pentru ca să fie primiţi la licitaţiune, sau pentru ca să se asigure îndeplinirea contractului.” “Ofertele se vor depune sigilate în şedinţă publică… Rezultatele fie-cărei adjudecaţiuni se vor constata printr’un proces-verbal care să arate tote împrejurările operaţiunii… Adjudecaţiunile … vor fi tot-d’auna supuse la aprobarea ministrului competent, şi nu vor vi valabile şi definitive de cât dupe acestă aprobare.”[10] Şi exemplele pot continua.
De ce pare atât de actuală în 2018 o reglementare de la mijlocul secolului XIX? Iată o primă parte a răspunsului la întrebarea cu care am deschis articolul: pentru că, de fapt, principiile care determină procedurile de achiziții la nivelul legislației unui stat urmăresc asigurarea, pe de o parte a liberei concurențe între agenții economici naționali şi, pe de altă parte, eficienta cheltuire a fondurilor publice. Acestea nu sunt decât reflectarea unor principii ale managementului financiar public sănătos (sau, ca să folosim terminologia secolului XXI, a principiului bunei administrări din Carta Europeană a Drepturilor Omului), statuate în practica democratică occidentală şi, prin reflexie, în practica românească încă din prima jumătate a secolului XIX, etapa de avânt a statelor naționale în Europa.
[1] Rondo E. Cameron, A concise economic history of the world: from Paleolithic times to the present, ed. a 2-a, Oxford University Press, 1993, p. 20.
[2] Op. cit, p. 26.
[3] Charles K. Coe, Public Financial Management, Prentice-Hall, 1989, p. 87.
[4] Cristian Moisescu, Procedee tehnice, materiale şi meșteri constructori români în Evul mediu, în “Revista Muzeelor şi Monumentelor Istorice şi de Artă”, 1985, nr. 1, p. 29.
[5] Gr. G. Tocilescu, Biserica Episcopală a Mănăstirei Curtea de Argeş, 1886, p. 40. V. şi Constantin C. Giurescu, Istoria Românilor, Vol. II, Partea a doua, Dela Mircea Cel Bătrân şi Alexandru cel Bun până la Mihai Viteazul, Ed. a. 4-a, Fundaţia Regală pentru Literatură şi Artă, 1943, p. 678.
[6] Radu Dorin Lenghel, Repere al evoluţiei contabilităţii, în “Anuarul Institutului de Istorie „G. Bariţiu” din Cluj-Napoca”, Series Humanistica, tom. X, 2012, p. 277.
[7] Apud Dumitru-Daniel Şerban, Achiziţiile publice. Teoria şi practica jurisdicţiei administrative, Editura Hamangiu, 2012, p. 10 şi urm.
[8] Ioan M. Bujoreanu, Collecţiune de Legiuirile României vechi şi nuoi câte s’au promulgatu pene la finele anului 1870, Noua Typographie a Laboratoriloru Români, 1873, vol. 2, p. 527.
[9] Dumitru-Daniel Şerban, op. cit., p. 10-11.
[10] Ibidem, p. 644-646.
Vă așteptăm la seminarul adresat tuturor celor interesaţi de problematica achiziţiilor publice, susținut de Ion Georgescu:
