Smart regulation. Simplificarea legislatiei si a actiunii administrative
Editorial publicat in revista Pandectele Romane nr.12/2014. Autor: Prof. univ. dr. Mircea DUTU
Proliferarea normelor juridice reprezinta un fenomen care se manifesta in toata lumea occidentala, dar din diverse ratiuni, culturale, de pilda, in Franta, sau de conjunctura a dezvoltarii sistemului juridico-social, cum este cazul Romaniei (cu noile date istorico-politice si economice post-1989 si implicatiile aderarii la Uniunea Europeana), cunoaste in unele tari dimensiuni impresionante. In plan obiectiv, adoptarea oricarei masuri oficiale cu caracter general implica multiplicarea normelor, oricare ar fi natura si originea lor, legislativa ori reglementara, juridica ori tehnica, nationala ori unional-europeana. Aceasta „saturatie” legislativa se caracterizeaza printr-o supraabundenta, o lipsa de lizibilitate a regulilor de aplicat si, in cele din urma, o slaba eficacitate in atingerea obiectivelor urmarite. O asemenea situatie genereaza o pierdere de timp, de bani si, in final, de motivatie, deopotriva pentru administratie, adeseori descurajata si neputincioasa in fata acestei mase complicate de texte pe care trebuie sa le aplice. Dintre sectoarele societatii, cel economic e printre cele mai afectate de o asemenea situatie legislativa. Excesul de reglementari supune „actorii” economici la un adevarat „impozit de hartii”, care se adauga stresului impozitelor si taxelor si se exprima prin costurile legate de formalitatile administrative pe care trebuie sa le indeplineasca, de obligatiile de a furniza un mare volum de informatii si documente vizand activitatea lor, destinate administratiilor specializate. In acest context problematic, este de domeniul evidentei ca un mediu normativ cat mai suplu, lizibil si stabil este indispensabil si favorabil dezvoltarii economice si stimulativ ocuparii fortei de munca. Dimpotriva, complexitatea normativa si procedurala diminueaza drastic atractivitatea pentru eventualii investitori si anuleaza spiritul de initiativa.
Efecte negative se inregistreaza si in privinta activitatii administratiei publice care, sub apasarea marelui volum de reglementari legale, clacheaza in aplicarea lor corecta, la timp si adecvata, abandonand controlul sistematic si eficient si alunecand adeseori pe panta coruptiei. Nu in ultimul rand, contribuie la intretinerea si amplificarea fenomenului procesului inerent al transpunerii in dreptul intern al directivelor U.E., prin tendinta de a merge dincolo de exigentele unional-europene, in virtutea inertiei sistemului si in sensul adancirii racilelor sale.
Numeroasele studii realizate in Europa pentru evaluarea greutatii sarcinilor administrative care apasa asupra intreprinderilor, dintr-o atare situatie, ne arata o medie reprezentand 3% din PIB, ceea ce indica o situatie anormala, care se impune urgent corectata.
Din aceasta perspectiva, simplificarea dreptului, in general, si a reglementarilor legislative, in special, reprezinta o conditie esentiala a asigurarii accesibilitatii sale, bunei aplicari si eficientizarii masurilor astfel promovate. In plus, este vorba de o sporire a gradului de democratie cetateneasca si a nivelului de civilizatie juridica.
Promovarea unei „bune guvernari” publice presupune rationalizarea deopotriva a modului de functionare a statului si a instrumentelor folosite, printre care se afla si cele de natura normativa. Iar simplificarea, sub diferitele sale aspecte – simplificarea administrativa, a limbajului juridic ori tehnicilor legislative – este cel mai frecvent utilizata in acest scop. Folosita mai intai in privinta formalitatilor administrative, ideea a invadat apoi totalitatea ramurilor dreptului national, unional-european si international, fara insa ca, din pacate, eficienta practicarii sale sa fie pe masura.
Chiar daca notiunea de simplificare este veche, iar termenul are deja propria sa istorie, ele sufera inca de absenta unei definitii juridice precise, conceptul in sine ramanand ambiguu, fiind mentionat intotdeauna la singular, in timp ce, in fapt, e pluralist in ipostazele de manifestare si semnificatiile sale. Acest dublu factor de incertitudine afecteaza astfel conceptul insusi de simplificare: pe de o parte, el se caracterizeaza printr-o forma de relativitate („simplificarea nu trebuie confundata cu simplismul. Politica de simplificare respinge iluzia absolutei simplicitati a dreptului”, ea nu inlatura complexitatea necesara si inevitabila, ci numai pe cea inutila, care intervine prin facilitate, compilarea de texte ori insuficienta maturizare a normelor), iar, pe de alta, printr-o pluralitate de forme diferite (care reflecta „diversitatea complexitatilor pe care legiuitorul intelege sa le remedieze”). Asadar, cele doua fatete indispensabile ar fi reducerea poverii administrative si, respectiv, intarirea securitatii si coerentei juridice, care contribuie major la accesibilitatea, inteligibilitatea si claritatea dreptului, la realizarea principiului increderii legitime si promovarii codificarii.
Din aceasta perspectiva, simplificarea se asociaza ameliorarii calitatii si modernizarii dreptului si sunt promovate ca atare in strategiile oficiale.
Simplificarea ca un remediu si pentru un „rau romanesc”
Raportul in materie remis de specialisti, in februarie 2009, primului-ministru al Frantei purta un titlu semnificativ: „Sa simplificam legile noastre pentru a vindeca un rau francez”. Schimband in fraza numai ultimul cuvant, adica nationalitatea raului, el devine perfect valabil si in privinta dreptului roman. Intr-adevar, o simpla radiografie statistica releva o situatie alarmanta. Astfel, ea ne arata ca in prezent sunt in vigoare, la noi, nu mai putin de 65.240 de acte normative, dintre care 6.247 de legi, 2.336 de ordonante de urgenta ale guvernului, 854 de ordonante ale guvernului, 21.480 de hotarari ale guvernului si 34.323 alte acte (fiind vorba in aceasta categorie mai ales de acte ale autoritatilor publice judetene si locale). Ca ritm de accelerare a adoptarii, ultimii 25 de ani sunt caracterizati printr-un dinamism fara precedent: daca in anul 2000 au fost adoptate 1532 de acte normative (231 de legi, 290 de ordonante de urgenta ale guvernului, 137 de ordonante ale guvernului, 798 de hotarari ale guvernului si alte 66 de alte acte), in 2005 s-a ajuns la 4.012 acte normative dintre care 415 legi, 209 ordonante de urgenta ale guvernului, 55 ordonante ale guvernului, 1.847 hotarari ale guvernului si 2.486 alte acte, pentru a se atinge in 2013 numarul de 4.176 de acte normative adoptate (dintre care 384 legi, 115 ordonante de urgenta ale guvernului, 32 ordonante ale guvernului, 1.137 hotarari ale guvernului si 2.508 alte acte). Cel mai bogat an in legi dupa 1989 a fost 2002, cu 683 de asemenea acte normative adoptate, urmat de 2003 (cu 609 legi) si 2004 (cu 602 legi). Dincolo de rolul de indicatori ai democratiei reprezentative si a modului in care puterile politice ale statului (parlamentul si guvernul) isi exercita atributiile de reglementare, asemenea date releva o supraabundenta de reglementari, generata deopotriva de traditia cultural-juridica de sorginte franceza, accentuat etatista, dar si de contextul istoric general din ultimele doua decenii si jumatate. Dupa desavarsirea procesului de reforma legislativa majora aferent tranzitiei si trecerea tarii la o noua etapa de dezvoltare, cea a integrarii in Uniunea Europeana, si a dezvoltarii de tip democratic occidental, corpusul masiv de reglementari care formeaza dreptul pozitiv roman in vigoare are nevoie de un proces de reasezare, pe principii noi, intr-un sistem flexibil, accesibil si eficient, ceea ce presupune, inainte de toate, simplificare, sinteza si accesibilitate.
Desigur, amplul proces de (re)codificare desfasurat in ultimii ani si exprimat, in principal, prin adoptarea si intrarea in vigoare a noilor coduri [civil (Legea nr. 287/2009), de procedura civila (Legea nr. Legea nr. 134/2010), penal (Legea nr. 286/2009) si de procedura penala (Legea nr. 135/2010)] a reprezentat ocazia si pentru o anumita simplificare a unei parti importante a legislatiei romanesti. Intr-adevar, simplificarea si codificarea par legate in mod natural. Simplificarea dreptului e un obiectiv, care implica in special ameliorarea accesibilitatii si, in aceasta perspectiva, se raporteaza la codificare, care constituie un mijloc tehnic de realizare a sa. De aceea nu este de mirare ca adesea simplificarea si codificarea au loc concomitent.
Fara indoiala, raportul dintre cele doua concepte depinde in practica, printre altele, de natura codificarii: cea a dreptului constant ori codificarea inovatoare, creatoare. Prima, se caracterizeaza prin aceea ca nu face decat sa simplifice accesul la drept, fara a se atinge de continutul sau. Ea se defineste ca o tehnica vizand reasamblarea si reorganizarea normelor existente privind un domeniu precis, in cadrul unui text unic validat de autoritatile publice competente.
Impactul acestei codificari pare a priori relativ modest. Dimpotriva, codificarea inovatoare presupune, pe langa o asamblare rationala a unei materii, o reformare, o dezvoltare, o schimbare de conceptie si de continut a ceea ce exista in domeniul de reglementare. Potentialul sau de simplificare depinde major de prioritatile stabilite in cadrul demersului de (re)codificare. Cu un pronuntat caracter intermediar intre cele doua tipuri fundamentale de codificare, impus si de fenomenul de tranzitie legislativa, recenta recodificare a dreptului roman a urmarit mai putin simplificarea, uneori a contribuit chiar la sporirea complexitatii reglementare. Totusi, nu pot fi ignorate si unele efecte in domeniu, produse a fortiori, precum simplificarea rezultata prin adoptarea conceptiei moniste in domeniul dreptului privat, ceea ce a condus la suprimarea existentei separate a unui cod comercial.
De altfel, tocmai desavarsirea reformei juridice prin adoptarea noilor coduri si situatia generala a legislatiei romanesti, marcata de complexitate inutila, lipsa de coerenta si deci de accesibilitate si eficienta adecvate, presupune acum initierea unui proces de simplificare a sa.
Simplificarea dreptului ca program strategic al Uniunii Europene
Problema simplificarii dreptului U.E. s-a pus pentru prima data in mod oficial prin Declaratia de la Birmingham din 1992, in care se exprima dorinta Consiliului European ca „legislatia comunitara sa devina mai simpla si mai clara”. Acestui obiectiv avea sa i se consacre de catre Consiliul European de la Edimbourg din 11-12 decembrie 1992 o rezolutie care a fost adoptata la 8 iunie 1993 relativa la calitatea redactionala a legislatiei comunitare, in termenii careia au fost stabilite „linii directoare care sa fixeze criterii de apreciere” a acestei calitati, scopul urmarit fiind acela „de a face legislatia comunitara atat de clara, simpla, concisa si perceptibila, pe cat posibil”. Urmand Tratatului de la Amsterdam din 2 octombrie 1997, Acordul institutional din 22 decembrie 1998 intre Parlamentul European, Consiliul Uniunii Europene si Comisia Comunitatilor Europene a adoptat la randul sau liniile directoare comune acestor trei institutii, urmand de asemenea obiectivul unei „formulari clare, simple si precise a actelor legislatiei comunitare”. In aplicarea acestora, serviciile juridice ale celor trei institutii au adoptat, la 16 martie 2000, un „Ghid practic comun”, care sa permita formularea actelor „in mod inteligibil si coerent, si urmand principii uniforme de prezentare si de legistica”. Prima dintre aceste linii directoare stabilea ca: „actele legislative comunitare sunt formulate in mod clar, simplu si precis”.
Considerandu-se ca Acordul institutional privind o mai buna legiferare din 2003 a devenit inadecvat pentru mediul legislativ actual, creat prin Tratatul de la Lisabona dupa 2011 si actele legislative aferente, s-a acordat o atentie deosebita conceperii si promovarii unei noi viziuni in materie, axata pe conceptul de „reglementare inteligenta” („Smart regulation”), vazut in plan practic ca un proces continuu, dinamic menit sa conduca la o mai buna legiferare, la simplificarea dreptului U.E. si la reducerea sarcinilor administrative si angajarea pe calea unei bune guvernante, in care actul decizional sa se bazeze pe fapte clare, in care evaluarile de impact si verificarile ex-post joaca un rol esential.
Astfel, in decembrie 2012, Comisia Europeana a initiat in acest sens Programul pentru o reglementare inteligenta si performanta (REFIT) vizand a identifica, in ansamblul legislatiei unional-europene, constrangerile administrative ori reglementarile ineficiente, pentru a permite modificarile necesare unui drept al U.E. mai performant. In august 2013, serviciile Comisiei au dat publicitatii un document de lucru privind primele rezultate ale examenului sau de „mapping and screening” potrivit fiecarui sector al dreptului unional-european. La 2 octombrie 2013 Comisia Europeana a publicat Comunicarea „Program pentru o reglementare inteligenta si performanta (REFIT): rezultate si viitoare etape”, care clarifica si preciza strategia urmarita de Comisie in aceasta privinta, detaliind modalitatile demersului sau de simplificare.
In fine, prin Comunicarea sa din 18 iunie 2014 asupra programului REFIT, Comisia a facut un nou bilant al rezultatelor in domeniu si a definit noile prioritati de actiune.
La randul sau, Parlamentul European a adoptat, la 4 februarie 2014, Rezolutia privind adecvarea reglementarilor U.E., la subsidiaritate si proportionalitate (al 19-lea Raport privind o mai buna legiferare pe anul 2011) prin care formuleaza o serie de observatii generale in materie.
Printre acestea, se cuvin remarcate consideratiile privind „aplicarea compensarii normative”, care ar impune identificarea unor compensari cu valoare echivalenta inaintea legislatiei noi, ce ar introduce impunerea unor costuri (pct. 39), precum si definirea „suprareglementarii”, ca fiind practica acelor state membre care, in procesul de transpunere al directivelor U.E. in dreptul national, depasesc cerintele minime.
De aratat ca dupa octombrie 2013, legislatorul (Parlamentul si Consiliul) a adoptat un numar important de propuneri de simplificare si de reducere a sarcinilor administrative, inclusiv de acte legislative privind recunoasterea de calificari profesionale, pietele publice si tahygraful numeric. De altfel, potrivit statisticilor oficiale, Comisia a adoptat peste 660 de initiative vizand simplificarea, codificarea ori refacerea si 5.590 de acte legislative au fost abrogate.
Obiectivul unei reglementari inteligente nu poate fi atins decat gratie unei actiuni comune a institutiilor europene, a statelor membre, actorilor economici si a societatii civile. El presupune sa fie considerat o prioritate si urmarit atat in faza preparatorie, cat si in cursul procesului legislativ propriu-zis.
In privinta masurilor ce trebuie intreprinse de statele membre ale U.E. se porneste de la faptul ca potrivit estimarilor, pana la o treime din povara administrativa asociata legislatiei Uniunii decurge din masurile nationale de punere in executare. Asadar, statele membre au o responsabilitate importanta nu numai in asigurarea unei puneri in aplicare in timp util si depline a dreptului U.E., dar si in a urmari ca aceasta sa se faca la modul cel mai putin constrangator. Din acest punct de vedere, autoritatile nationale ale statelor membre sunt tinute sa exploateze posibilitatile de simplificare oferite de legislatia unional-europeana si sa asigure ca aceasta din urma sa fie aplicata la nivel national, regional si local in modul cel mai eficace si eficient posibil.
Simplificarea legislatiei si a actiunii administrative reprezinta astfel un obiectiv major al dezvoltarii statului roman in deceniile viitoare.
