Aspecte de drept comparat referitoare la mijloacele de control al ajutorului de stat acordat societatilor comerciale
Articol publicat in revista Pandectele Romane nr.4/2015, la rubrica Meridiane Juridice. Autor: Prof. univ. dr. Mircea DUTU
1. Situatia din dreptul francez
Franta nu se bucura de un cadru normativ unitar specific ajutoarelor publice acordate societatilor comerciale; prin urmare, controlul efectuat cu privire la acestea face obiectul unor dispozitii diferite, atat sub aspectul caracterului ajutoarelor acordate, cat si din perspectiva institutiilor abilitate si competentele lor.
In primul rand, Parlamentul francez detine prerogativa de apreciere a dispozitivelor de ajutor financiar acordat de stat prevazute in cadrul unui proiect de lege in baza dispozitiilor art. 24 din legea fundamentala, astfel cum a fost revizuita in 2008, care ii atribuie legislativului competenta de a „evalua politicile publice”. Drept consecinta, in virtutea art. 8 al Legii organice nr. 2009-403 din 15 aprilie 2009, se impune realizarea unui studiu de impact care sa cuprinda, in principal, „o evaluare a consecintelor economice, financiare, sociale si environmentale, cat si costurile si beneficiile financiare preconizate prin dispozitiile in cauza […]”. Analizarea dispozitiilor aplicabile ii permite astfel legislativului francez sa se pronunte asupra ajutoarelor directe sau indirecte acordate societatilor comerciale. Mai precis, in cadrul comisiilor de specialitate, sunt numiti raportori speciali, cu atributii extinse in materie de control. De asemenea, parlamentul poate interveni direct in controlul ajutoarelor publice, pe baza dispozitiilor legilor speciale.
In acelasi timp, Curtea franceza de conturi, in cadrul operatiunilor de verificare a utilizarii fondurilor publice, poate exercita un control de gestiune asupra organismelor care se bucura de concursul financiar al statului sau al altei structuri supuse controlului.
In ceea ce priveste controalele interne, structura administrativa franceza nu prevede organe ministeriale sau interministeriale specializate in supravegherea si controlul ajutoarelor de stat pentru intreprinderi; totusi, anumite ministere dispun de un serviciu de inspectie generala, caruia i se pot incredinta misiuni de control, audit si evaluare atat a tuturor activitatilor ministerului, cat si ale structurilor sub incidenta sa.
In fine, legea franceza impune ca administratia publica centrala sa conditioneze acordarea de sprijin financiar de asumarea de catre societate a unor angajamente contractuale. In acest context, art. 10 din Legea nr. 2000-321 referitoare la drepturile cetatenilor in raport cu administratia publica prevede ca „autoritatea administrativa care atribuie o subventie are obligatia ca, atunci cand aceasta subventie depaseste limita stabilita prin decret, sa incheie o conventie cu persoana juridica de drept privat beneficiara, prin care sa defineasca obiectul, suma si conditiile de utilizare a subventiei atribuite […]”. Acestor reguli generale li se adauga regulile specifice anumitor sectoare de activitate sau altor forme de ajutor financiar.
Sub aspectul transparentei si informarii publicului, aceeasi lege franceza din 2000 prevede ca bugetul oricarei persoane juridice de drept privat care a primit o subventie din partea statului, care depaseste suma de 23.000 de euro, si situatia financiara aferenta subventiei trebuie comunicate oricarei persoane solicitante, prin intermediul structurii administrative care a acordat subventia sau care detine acele informatii. De remarcat faptul ca legea nu prevede o obligatie corolar la aceasta, in sensul publicarii periodice a unei liste care sa prevada subventiile acordate.
Mai mult decat atat, codul francez al muncii prevede, la articolul R. 2323-7-1 faptul ca conducerea persoanei juridice trebuie sa fie informata si consultate dupa notificarea societatii cu privire la atribuirea directa, din partea unei structuri publice, a unor subventii ce depasesc suma de 200.000 euro, sau a unor imprumuturi publice rambursabile ce depasesc 1.500 euro. Informarea si consultarea au ca obiect natura ajutorului, obiectul sau, suma si conditiile de plata si utilizare, daca acestea sunt stabilite de catre autoritatea publica. Limita de 200.000 de euro impune, de asemenea, informarea Comisiei Europene cu privire la asemenea ajutoare, prin aplicarea regulii de minimis. Raportul anual adresat conducerii societatii trebuie sa precizeze si ajutoarele sau avantajele financiare acordate acesteia de catre Uniunea Europeana, de catre stat, o colectivitate teritoriala sau orice institutie publica sau organism privat de interes public, cat si modalitatile de utilizare a acestora.
2. Regimuri juridice europene de control al ajutoarelor de stat
Statele care prevad un regim general de control in acest sens sunt Spania, in cazul subventiilor, Italia, cu privire la ajutoare de stat, Belgia, unde sunt stabilite prin lege conditiile generale de acordare si utilizare a subventiilor, si Germania, unde reglementarile privitoare la bugetul de sta prevad modalitatile de control al ajutoarelor publice.
Un atare control se poate deci realiza prin interventia periodica a unui autoritati administrative insarcinate cu urmarirea, in tot sau in parte, a ajutoarelor, dupa cum urmeaza: 1. odata la doua luni, de catre guvernul federal, in cazul Germaniei, care publica un raport cu privire la totalitatea ajutoarelor acordate al nivel federal; 2. anual, cu privire la ajutoarele acordate de stat in sensul articolelor 107 si 109 din Tratatul privind functionarea Uniunii Europene, cum este cazul Italiei, care a creat o structura administrativa ad-hoc care trimite anual un raport comisiilor parlamentare, sau cazul Spaniei, unde raportul este realizat de autoritatea competenta in domeniul concurentei. Guvernele care acorda astfel de ajutoare pot, in plus, in mod direct, sa efectueze controale aleatorii, cum se intampla in Italia si Germania.
Caracterul periodic al controlului poate fi eliminat, acesta fiind de competenta unui organism de inspectie, precum serviciu national de inspectie de pe langa ministerul finantelor publice din Belgia, Intervencion General de la Administracion del Estato din Spania sau Guardia din Finanza, structura militarizata cu competente in domeniul fiscal din sistemul italian.
Daca, de exemplu, in Germania si Spania, organismul echivalent al unei curti de conturi poate efectua controale asupra entitatilor exterioare statului care primesc subventii si pot verifica gestionare acestor fonduri de catre beneficiar, in Belgia, de pilda, curtea de conturi nu poate sa extinda asemenea controale asupra structurilor private. In Italia, insa, curtea de conturi exercita un control sistematic ex ante asupra legitimitatii unei mari sfere de decizii in domeniu, si ex post, asupra politicilor liber alese.
In fine, un control non-sistemic, realizat de auditori din afara structurilor administratiei publice, se poate realiza in Spania, un Intervencion General de la Administracion del Estado si colectivitatile locale au posibilitatea de a solicita concursul unor societati de audit pentru efectuare controlului financiar al subventiilor, si in Germania, unde guvernul federal solicita rapoarte privind avantajele fiscale ale prestatorilor externi de servicii.
Controlul poate fi direct, ca si in cazul Inspectiei Financiare din Belgia, realizat pe baza unor protocoale incheiate intre ministerul bugetului si ministrul de resort, care pot prevedea masuri de ajutor si de supraveghere, bazate pe studiul dosarelor supuse analizei. In Spania, controlul realizat de Intervencion General de la Administracion del Estado are ca obiect verificarea in special al obtinerii corecte de catre beneficiar a ajutorului, respectarea de catre acesta a obligatiilor asumate si existenta unor elemente nedeclarate administratiei care ar putea afecta finantarea activitatilor subventionate, sau chiar obtinerea, utilizarea, exploatarea si justificarea corecta a subventiei.
Controlul poate fi si indirect, ca rezultat al informarii opiniei publice; administratiile competente sunt tinute, in acest caz, sa publice acordarea de subventii, dupa cum urmeaza: 1. in Italia, unde exista obligatia de a publica, pe de o parte, textele aplicabile acordarii ajutoarelor financiare sau avantajelor economice superioare sumei de 1000 de euro si, pe de alta parte, lista beneficiarilor (continand numele, coordonatele fiscale si suma), sub forma unui table exportabil si reutilizabil, actualizat in fiecare an, in paralele cu obligatia de a publica, pe site-ul ministerului dezvoltarii economice, a listei initiativelor ce fac obiectul unei finantari cu titlul de „fonduri pentru cresterea durabila”; 2. in Spania, unde administratiile trebuie sa faca publice subventiile acordate intr-o publicatie oficiala, precizand actul care a permis selectarea in vederea obtinerii subventiei, programul si creditul bugetar in baza caruia se acorda, beneficiarul, suma si obiectul subventiei.
In cazul Belgiei, acceptarea unei subventii de catre beneficiarul acesteia da dreptul statului de a realiza controale asupra acestuia. Mai mult decat atat, rezultatele obtinute in urma controalelor sunt supravegheate de catre colectivitatile locale, care verifica conformitatea utilizarii fondurilor publice cu obiectul subventiei, beneficiarul fiind obligat sa restituie subventia daca utilizarea acesteia nu este conforma cu finalitatea pentru care a fost acordata.
In Italia, beneficiarii ajutoarelor de stat se angajeaza sa trimita catre ministerul dezvoltarii economice, periodic si prin mijloace electronice, toate informatiile necesare supravegherii programelor de ajutor. Prin ordin al ministrului se stabileste continutul minim al acestor informatii, a caror comunicare este obligatorie, sub sanctiunea suspendarii platii.
In Spania, beneficiarii, inclusiv colaboratorii lor si tertii legati de obiectul subventiei, sunt obligati sa coopereze si sa comunice documentatii solicitate de catre entitatea insarcinata cu controlul, astfel incat aceasta sa aiba liber acces la documentatii si la locurile de desfasurare a activitatii, dar si sa obtina toate documentele necesare verificarilor efectuate. Refuzul de a se conforma acestei obligatii se sanctioneaza prin amenda, a carei suma variaza in functie de importanta contraventiei.
In Germania, daca entitatile publice transmit catre terti fondurile primite, Curtea federala de conturi poate exercita un control direct asupra acestora.
