Cateva reflectii si scurte comentarii asupra Legii insolventei consumatorilor (I)

Alina.craciun/ October 9, 2015/ Articole

Episodul 1

O lege proasta e mai  buna decat nicio lege. Motive de nefunctionalitate a legii, determinante pentru modificarea de urgenta a legii

Gheorghe Piperea

Legea nr. 151/2015 a insolventei persoanelor fizice[1], ar trebui sa intre in vigoare in data de 26 decembrie 2015, in a doua zi de Craciun. Pana atunci ar trebui emise o serie de norme metodologice care ar urma sa expliciteze modul in care comisiile birocratice de insolventa se vor constitui si vor aplica legea, precum si modul in care se vor selecta si remunera administratorii procedurii si lichidatorii.

Desigur, va trebui ca guvernul sa prevada in buget sumele necesare implementarii acestei legi, intrucit este vorba de personal, sedii, logistica si publicitate legala care trebuie, toate, finantate de la buget. In plus, fiecare dintre cele 4 profesii (avocati, notari, practicieni in insolventa, executori judecatoresti) care vor “furniza” administratori ai procedurii si lichidatori, vor trebui sa isi elaboreze propriile norme interne de aplicare a legii, precum si de selectare a administratorilor si lichidatorilor specializati in procedura insolventei persoanelor fizice – consumatori. Si, bineinteles, va fi vorba si de indelungate cursuri de pregatire profesionala initiala si continua.

Legea este departe de a fi un cadou de Craciun pentru destinatarii sai, deopotriva debitori, creditori sau organe ale procedurii. Este o lege proasta, atat sub aspectul conceptualizarii, cat – mai ales – sub aspectul tehnicii juridice. Bine macar ca este perfectibila: din moment ce exista, ea trebuie interpretata in sensul in care sa se aplice si nu in sensul in care sa nu se aplice, iar in practica se vor descoperi repede lacunele si inadvertentele legii, ceea ce va face necesara foarte rapid modificarea si ajustarea legii.

De altfel, ma indoiesc ca legea, in forma actuala, va intra in vigoare la data de 26 decebmrie 2015. Probabil ca va fi succesiv amanata. Intre timp, putem spera ca macar unele greseli conceptuale si tehnice pot fi eliminate din lege, pentru a fi facuta utilizabila.

In primul rind, o serie de detalii organizatorice trebuie puse la punct pentru ca legea sa devina functionala. Spre exemplu:

(i) legea instituie comisii de insolventa, una centrala si alte 41 locale, cu atributii in privinta insolventei pe baza de plan de rambursare a datoriilor si cu atributii de supraveghere si control al lichidatorului dupa inchiderea procedurii de lichidare judiciara si dezinvestitarea instantei[2]; cu toate ca aceste comisii par a avea activitati foarte complexe si sustinute, ele vor avea doar intruniri lunare; nu este clar daca aceste comisii locale sunt unice (in privinta componentei birocratice) pentru fiecare judet, nu e clar deci, daca va exista o singura comisie, din 3 membri, care sa se intruneasca lunar, si care se se ocupe de toate potentialele cazuri de insolventa din acel judet; daca raspunsul este afirmativ, atunci a asigura independenta si impartialitatea membrilor comisiei va fi imposibil, intrucit daca, de exemplu, solutiile comisiei sunt contestate si/sau desfiintate in justitie, ori daca unul dintre participanti (debitor, creditori, administratorii procedurii) recuza sau acuza de incompatibilitate membrii comisiei, nu va avea cine sa ii inlocuiasca pe acei membri ai comisiei; daca raspunsul este negativ, atunci dificultatea majora va fi aceea de a acoperi costul administrativ al unei multitudini de comisii de insolventa si de membri ai acestor comisii, care se vor organiza, probabil dupa modelul organizarii pe complete a judecatorilor din cadrul aceleiasi instante;

(ii) componenta, modul de selectie si remunerarea membrilor comisiei necesita atat o metodologie la nivel central, cat si cate una la nivel local sau la nivel de institutie care furnizeaza membri pentru comisii; este evident ca selectia propriu–zisa a membrilor comisiilor va fi un cosmar birocratic; in plus, si membrii comisiilor vor trebui integrati unui program de pregatire profesionala initiala si continua in „tainele” acestei legi si ale legilor aplicabile sau completatoare (civil, procedura, fiscal, penal etc.), ceea ce presupune alt efort financiar si logistic suplimentar;

(iii) bugetele necesare cheltuielilor procedurii vor fi considerabile; ANPC va fi ordonatorul de credite pentru aceste cheltuieli si principalul furnizor de „cadre” pentru comisii, de unde un necesar de cateva sute de noi functionari publici care sa se ocupe cu aceste proceduri in cadrul ANPC; or, pentru anul 2016 nu exista (inca) nicio alocare bugetara si nici o modificare de organigrama necesare angajarii acestui mare numar de functionari publici care sa se ocupe cu alocarea acestor fonduri si cu aplicarea procedurii insolventei la nivel de comisii locale;

(iv) in mod evident, exista un potential mare de coruptie a membrilor comisiei si a celor care decid numirea in functie a membrilor comisiei, ceea ce presupune intarirea capacitatii de reactie a organelor de ancheta penala.

In alta ordine de idei, confirmarea planului de rambursare, in sine, poate necesita intre 8 luni si 2 ani de procedura birocratica, intimidanta si imbicsita cu foarte multe cai administrative si jurisdictionale de atac sau mijloace de tergiversare. Spre exemplu, primul demers pe care trebuie sa il faca debitorul care intentioneaza sa se puna sub „protectia” insolventei este de a notifica toti creditorii de intentia sa. Timp de minim 30 de zile, debitorul trebuie sa ramana inactiv. Creditorii, in mod mecanic, fie vor incepe executarea silita, fie se vor pregati de reactie in cadrul procedurii. Cererea in sine de insolventa se va solutiona la termenele lunare de intrunire a comisiei. Iar termenul de o luna este optimist, fiind in directa corelatie cu gradul de incarcare cu dosare a comisiei. Daca aceasta va fi covarsita de un numar mare de cereri simultane, este evident ca nu va fi posibila solutionarea cererilor cu celeritate, fara amanari succesive si fara termene lungi. Desi sesizarea comisiei determina suspendarea provizorie a executarilor silite, totusi aceasta suspendare tine doar 3 luni, cu posibilitatea prelungirii sale judiciare (ceea ce presupune cereri succesive, repetitive, in instanta, precum si cautiuni). Iar creantele nu sunt inghetate la valoarea din data cererii de insolventa, acestea putind sa se umfle la infinit prin acumularea de dobinzi si penalitati in continuare, ceea ce va reduce si mai mult impactul unei suspendari a executarii. Inevitabil, debitorul presat de curgerea penalitatilor va fi nevoit sa ceara lichidarea, abandonand procedura rambursarii pe baza de plan. De altfel, comisia de insolventa are atributia ca, in cazul in care constata ca situatia patrimoniala a debitorului este iremediabil compromisa, iar debitrorul este de acord, sa ceara instantei deschiderea procedurii de insolventa prin lichidare de active. O situatie tratabila, remediabila la data notificarii intentiei de deschidere a procedurii de rambursare pe baza de plan poate deveni, in timpul necesar pronuntarii deciziei de confirmare a planului, o situatie iremediabil compromisa.

In al treilea rand, se observa relativ usor ca birocratia generata de aceasta lege este excesiva. Inclusiv cererea debitorului de deschidere a procedurii este un formular tipizat [asa rezulta din art. 13 alin. (5) din lege]. Desi sunt foarte multe detalii de bifat si acte de depus ca anexa la cerere, nu rezulta sanctiunea omisiunii vreuneia din aceste conditii formale. O cerere a debitorului nu poate fi respinsa pentru motivul incompletitudinii informatiilor si documentelor, ci doar pentru ca debitorul nu ar fi in insolventa sau nu ar fi membru al uneia dintre categoriile de persoane fizice care pot sa se puna sub „protectia” insolventei. De aceea, caracterul stufos si prolix al cererii si numarul mare de documente necesare nu se justifica.

Cu toata aceasta birocratie excesiva ce va covarsi oricum comisiile de insolventa, sunt enorm de multe acte si solutii relative la chestiuni aferente procedurii care necesita interventia instantei, aceste acte si solutii neputind fi emise de o comisie, despre care nici macar nu se poate sti daca este o autoritate administrativa, o jurisdictie administrativa[3] sau un organ al procedurii inlocuitor partial al instantei. Intentia legiuitorului de a degreva instantele de procedura insolventei persoanelor fizice, prin darea in competenta acestor comisii a unei mari parti din chestiunile aferente, este, de aceea, foarte departe de finalitatea sa, intrucit plangerile, contestatiile si actiunile in contencios administrativ generate de existenta acestor comisii vor incarca si mai mult rolul instantelor. Si, oricum, procedura insolventei pe baza de plan de rambursare este mult prea complexa pentru a fi derulata exclusiv in fata unei comisii fara activitate permamenta.

In fine, ca motive de nefunctionalitate a legii, mai ales in partea sa relativa la insolventa bazata pe un plan de rambursare a datoriilor, trebuie adaugate si:

(i) gresita reglementare a regimului locuintei familiale a celui aflat sub „protectia” insolventei, regim care, asa cum va rezulta din cele de mai jos, ridica si foarte multe aspecte de neconstitutionalitate si neconventionalitate, ceea ce va duce la o reticenta a debitorilor de a apela la aceasta procedura, pentru a nu-si pierde casele, precum si

(ii) gresita reglementare a intregii proceduri a confirmarii si executarii planului de rambursare a datoriilor ca un fel de ruleta ruseasca, ca un joc periculos pe care este obligat sa il joace doar debitorul; se va putea vedea mai jos ca debitorul caruia i s-a respins o cerere de insolventa pe baza de plan nu va mai putea cere lichidarea judiciara, ci numai o noua insolventa pe baza de plan, dupa trecerea a 6 luni de la respingerea definitiva a primei cereri; in acest timp, evident, debitorul va putea fi executat silit, iar datoriile lui vor putea creste la infinit, nemaiputind fi inghetate printr-o hotarire de insolventa prin lichidarea de active; de aici consecinta inevitabila a obligativitatii de facto a debitorului de a cere insolventa prin lichidare de active.

Este evident ca aceasta lege nu este o lege de protectie a debitorului si ca nu exista prea multe motive pentru un debitor supra-indatorat sa apeleze la procedura rambursarii pe baza de plan.

Mai degraba, un asemenea debitor supra-indatorat va apela din start la procedura de insolventa prin lichidare de active, o procedura judiciara care repeta unele dintre efectele esentiale ale procedurii falimentului profesionistilor, cum ar fi efectul suspendarii de drept a urmarilor silite individuale si efectul inghetarii valorii datoriilor la momentul deschiderii procedurii.

Culmea ironiei este ca nici macar aceasta procedura nu il va degreva total si imediat pe debitor de datorii, descarcarea (discharge) intervenind doar in proportie de 50%, respectiv, 40%, dupa cum restul datoriilor neacoperite in timpul procedurii lichidarii sunt achitate de debitor, dupa inchiderea lichidarii, intr-un an sau trei ani de la inchiderea procedurii. Daca aceasta limita temporala de un an sau trei ani de dupa inchiderea procedurii nu este respectata, se revine la responsabilitatea nelimitata reglementata in Codul civil, vechea si (inca ne) demodata regula asiguratorie a creditorilor care obisnuiesc sa isi asume riscuri. Doar dupa trecerea unei perioade de minimum 5 ani si doar daca se constata judiciar ca debitorul, cu toate diligentele depuse (si tinandu-si lichidatorul informat exact la fel cum un condamnat cu suspendarea executarii pedepsei isi tine informat ofiterul de supraveghere penala si probatiune) nu a reusit sa isi plateasca acel minim de 50%, respectiv, de 40%, din datorii, debitorul va fi descarcat de datoriile reziduale. Nici macar in cazul pensionarilor, somerilor, persoanelor cu dizabilitati si, in general, al persoanelor care nu au active si nici venituri (no income, no asset – NINA; low income, no assets – LINA), descarcarea de datorii reziduale nu intervine decat in conditii foarte parcimonioase, cronofage si bugetofage. Aceste persoane pot fi supuse asa-numitei proceduri „simplificate” de insolventa. In cazul procedurii „simplificate” de insolventa, descarcarea de datoriile reziduale intervine in baza unei hotariri judecatoresti separate, emisa la cererea debitorului, dupa cel putin 3 ani de la intrarea in procedura „simplificata”. A se observa ca, pentru a se sterge o datorie de cca 10 mii de lei (in jur de 2200 de euro), este nevoie ca o comisie sa se intruneasca pentru a analiza cererea de insolventa, de o instanta de fond si, eventual, de apel, care sa dispuna deschiderea procedurii „simplificate” de insolventa, de un lichidator care sa il supravegheze timp de 3 ani pe debitorul NINA/LINA, ca nu cumva acesta sa primeasca vreo donatie, vreo mostenire sau vreun picior ori vreo mina noua si sa nu anunte comisia, instanta si creditorii de aceste evenimente, de o noua interventie a comisiei de insolventa care, dupa verificarea indeplinirii conditiilor in cei trei ani de procedura „simplificata” de insolventa, sa emita o noua decizie de inchidere a procedurii si, intr-un final glorios, dupa ce decizia comisiei de insolventa va fi devenit si ea definitiva, de o noua hotarire a unei instante de fond sau de apel care sa dispuna stergerea enormei datorii de 2200 de euro a debitorului NINA/LINA. Foarte probabil efortul birocratic, logistic si financiar necesar acestei atit de generoase stergeri de datorie va costa Statul roman triplu. De fapt, ne va costa triplu pe noi, contribuabilii.

De altfel, atributul „simplificat” atasat acestei proceduri este de-a dreptul ironic (desi intentia autorilor proiectului nu a fost deloc ironica, asa cum nici comandatii lagarelor naziste nu erau ironici cind scriau pe intrarea de la Auschwitz “Arbacht macht frei”).

Daca debitorul cu datorii de cel mult 10-12 mii de lei (echivalentul a 10 salarii minime pe economie) nu are bunuri si nici venituri, este pensionar ori nu are loc de munca din pricina pierderii capacitatii de munca, el va putea adresa comisiei de insolventa o cerere de deschidere a procedurii simplificate de insolventa. Comisia va verifica indeplinirea conditiilor de deschidere a procedurii si, daca rezultatul este „pozitiv”, va sesiza instanta cu cererea de deschidere a procedurii simplificate. Instanta va constata indeplinirea acestor condtii, intr-o sedinta la care ii citeaza pe debitor si pe creditori. Dupa ce sentinta de deschidere a procedurii va fi ramas definitiva, toate urmaririle silite contra debitorului se vor suspenda de drept, iar datoriile sale vor fi inghetate la valoarea din data deschiderii procedurii. In termen de 15 zile de la ramanerea definitiva a hotaririi de deschidere a procedurii simplificate, instanta va emite o notificare adresata debitorului in care ii va pune in vedere acestuia sa plateasca creantele curente, sa nu se imprumute si sa comunice anual situatia sa patrimoniala, inclusiv o schimbare pozitiva in privinta activelor sale patrimoniale (bunuri dobindite din eventuale mosteniri sau donatii) sau a veniturilor sale. Aceste obligatii trebuie sa fie respectate de debitor in urmatorii trei ani. Daca, la expirarea acestui termen de 3 ani, comisia de insolventa va constata ca debitorul a respectat obligatiile impuse de judecator prin notificare, va emite o decizie de inchidere a procedurii. Dupa ce si aceasta decizie va ramine definitiva, debitorul va putea cere judecatorului sa emita o hotarire separata de descarcare de datoriile reziduale, iar judecatorul va emite o asemenea decizie doar daca va constata, la rindul sau, ca obligatiile din notificare au fost respectate pe perioada de 3 ani impusa de lege. A se observa ca, in toata aceasta procedura, comisia intervine de doua ori; la fel si instantele de judecata. Lichidatorul este prezent permament, el fiind cel care il supravegheaza pe debitor. Si, desigur, membrii comisiei, judecatorii, lichidatorii, precum si tot personalul auxiliar, trebuie platiti. Tot ceeace trebuie sa se evite este stergerea unei enorme datorii de 10 -12 mii lei. Simplu, eficient si necostisitor, nu-i asa?

In toate cazurile, descarcarea de datorii nu este automata, ci exclusiv judiciara, presupunand hotariri judecatoresti separate, atacabile fiecare cu apel.

Pentru banci si pentru ceilalti creditori iresponsabili care au creat sau au contribuit la starea de supra-indatorare a consumatorului nici nu se putea mai bine. Cei ce isi asuma in mod nebunesc riscuri pe banii altora, stiind ca, daca sunt prea mari pentru a fi lasati sa falimenteze, vor fi salvati de stat, au acum un motiv in plus sa continue sa isi asume in mod ireponsabil riscuri: ruina eterna va fi a debitorului perpetuu inlantuit de datorii, cistigul garantat va fi al bancilor sau al colectorilor de creante.

§2. Citeva motive de neconstitutionalitate si de neconventionalitate ale legii

 

Legea insolventei persoanelor fizice ridica delicate chestiuni de constitutionalitate si conventionalitate relative la dreptul la viata, la dreptul la demnitate si la dreptul la locuinta personala, precum si chestiuni grave de discriminare.

In privinta discriminarii, se va observa, mai intai, ca aceasta lege nu e pentru oricine : chiar art. 1 declara ca scopul legii este instituirea unei proceduri care ii vizeaza pe debitorii de buna credinta. Asadar, a contrario, nu se pot pune sub protectia insolventei debitorii de rea-credinta; aceasta „calitate” se va stabili de o comisie birocratica, si nu de o instanta, comisia fiind cea care va trebui sa rastoarne prezumtia de buna-credinta de care ar trebui sa se bucure orice particular. Nu rezulta din lege cine va trebui sa probeze reaua-credinta si, intrucat nu este permisa o interventie a unui creditor in cadrul procedurii relative la cererea de insolventa facuta de debitor, ramine ca solutia respingerii cererii debitorului pentru lipsa bunei-credinte sa fie intemeiata pe actele depuse la dosar de debitor (care, de altfel, este prezumat de buna-credinta si care isi va sustine aceasta buna-credinta si in cerere ori in pledoaria pentru admiterea cererii).

Din perspectiva egalitatii in drepturi, legea introduce reguli si interdictii segregationiste chiar mai grave. Somerii perpetui, precum si cei concediati recent, nu pot fi pusi sub protectia insolventei, chiar daca ei ar fi de buna credinta. Conform art. 4 alin. (4) lit. c)-d), nu poate fi pus sub „protectia” procedurii insolventei debitorul care:

(i) a fost concediat in ultimii 2 ani din motive imputabile lui[4];

(ii) desi apt de munca, nu a depus eforturi pentru a-si gasi un loc de munca sau a refuzat nejustificat un loc de munca[5].

Legea instituie o asemenea bariera accesului la aceasta procedura incat creeaza pentru acesti oameni o situatie similara sau chiar mai rea decit cea in care s-ar afla recidivistii penali incorijibili care nu ar da dovezi de indreptare. Este o decadere din drepturile civile mai rea decit inchisoarea datornicilor. De altfel, din art. 13 alin. (6) lit. d) rezulta ca, la cererea (tipizata) de deschidere a procedurii, se ataseaza si un cazier judiciar si unul fiscal „la zi”. Acesti oameni, care sunt nu numai someri perpetui, ci si discriminati pe criterii de statut social, vor fi tinuti in latul supra-indatorarii perpetue si vor fi prazi facile pentru tot felul de recuperatori de creante, bancheri ai umbrelor, vinzatori de vise si vinatori de recompense.

Legea nu se aplica nici debitorilor care si-au regizat insolventa ori au inlesnit-o, cu intentie sau din culpa grava. La prima vedere, o astfel de cerinta este normala si benigna. Analizand insa doua dintre situatiile exemplificate de lege [art. 4 alin. (4) lit. f) şi art. 4 alin. (5)], ne rezulta ca insolventa determinata sau inlesnita de debitor poate, foarte bine, sa fie o fapta comisa in co-autorat ori cu instigarea sau cu complicitatea unora dintre creditori. Spre exemplu, un contract de imprumut care majoreaza in termen scurt totalul datoriilor cu cel putin 25% poate fi si in aria de responsabilitate a unei banci care a practicat ceea ce Directiva 2014/17/EC privind creditele imobiliare denumeste „creditare iresponsabila”. Pe de alta parte, un contract de munca poate fi incetat prin acordul partilor nu numai pentru ca, voluntar, salariatul se transforma in somer, ci si pentru ca acordul se incheie pentru evitarea unor litigii de munca lungi si costisitoare, partile facindu-si concesii recriproce pentru evitarea procesului (patronul „scapa” de angajatul nedorit, salariatul isi primeste despagubirile pentru pierderea locului de munca). Si mai grav este cazul salariatilor din banci care sunt legati de banca asa cum erau iobagii legati de glie, prin faptul ca banca le acorda propriilor salariati, pe perioada cat sunt angajati, credite in conditii de favoare si alte facilitati, iar incetarea contractului de munca inseamna, de regula, trecerea la conditiile de creditare normale, conditii care atrag costuri duble sau triple pentru cel in cauza. Odata ce debitorul nu mai este angajat la acea banca, finantele sale personale si familiale sunt grav afectate, intrucat costurile creditului se dubleaza sau se tripleaza. De aici poate rezulta brusc o crestere a datoriilor cu mai mult de 25%. Or, a refuza insolventa unei astfel de persoane inseamna a o sanctiona pentru ca este libera, la fel cum erau sanctionati libertii in antichitate sau sud-africanii, dupa abolirea regimului de apartheid, pe criterii fundamentalist economice, in mod darwinist, in baza „legii” rezistentei naturale a celui mai puternic[6].

Legea aceasta, care ar trebui sa fie un sprijin pentru cei slabi, le refuza tocmai lor protectia.

Este o lege fundamental nedreapta.