Tematica „regenerarii urbane”
Tematica „regenerarii urbane”, propusa pentru Colocviul de la Bucuresti, va trebui sa deschida noi orizonturi prospective amenajarii urbane, dar si rurale – afirma doamna Jacqueline Morand-Deviller, Profesor emerit la Universitatea Paris I Panthéon – Sorbonne, Presedintele Asociatiei Internationale de Dreptul Urbanismului (AIDRU)
Interviu publicat in Pandectele Romane nr. 9/2013.
Pandectele Romane: Dreptul urbanismului s-a nascut in cadrul dreptului public general si poarta o puternica amprenta franceza. Cum l-ati califica, in calitate de disciplina stiintifica, ramura distincta a dreptului? Prin ce se manifesta specificitatea sa?
Jacqueline Morand-Deviller: Dreptul urbanismului este o ramura a dreptului destul de „tanara”. In Franta s-a manifestat, cu o oarecare ezitare, dupa Primul Razboi Mondial, prin legea planificarii din 1919, apoi prin legea privind proiectele de amenajare si autorizatiile de construire din 1943; insa consacrarea sa s-a produs dupa cel De-al Doilea Razboi Mondial, cu ocazia generalizarii planificarii urbane si a amenajarii operationale, acestea dobandind un caracter „oficial”. Apoi, a intervenit o descentralizare semnificativa in domeniul urbanismului, care anul acesta implineste 30 de ani. Aceasta a modificat semnificativ implementarea politicilor urbanistice, incredintand comunelor totalitatea competentelor in materie de urbanism si de mediu.
Dreptul urbanismului este, in esenta sa, o subramura a dreptului public. La origine, era definit ca o politie speciala in cadrul „politiei administrative”, axata pe securitate, salubritate, protejarea patrimoniului cultural, dar, incet-incet, si-a castigat autonomia si importanta care l-au consacrat ca ramura de sine statatoare. Atat dreptul urbanismului, cat si dreptul mediului, care este si mai recent, au fost codificate in Franta prin doua documente din ce in ce mai stufoase: Codul urbanismului si Codul mediului. In ceea ce priveste competenta in domeniul urbanismului, aceasta este atribuita in general unuia dintre ministerele „mari”, alaturi de amenajarea teritoriului, transporturile si, uneori chiar, mediul. Acesta din urma, in anumite opinii, are avantajul de a i se conferi un minister autonom, pentru a-si putea indeplini mai bine functiile, dar urbanismul, in ciuda specificitatii sale, beneficiaza rareori de o structura ministeriala autonoma, fiind integrat, la un moment dat, intr-un efemer „ministère de la Ville” (minister al orasului), cu competente incerte.
Spre deosebire de dreptul mediului, dreptul urbanismului nu este nici constitutionalizat (domeniul fiind introdus in Constitutia Frantei prin „Carta mediului”), nici privatizat (ca in cazul societatilor eco-responsabile, care ii acorda o dimensiune privata dreptului mediului). Constitutionalizarea dreptului urbanismului s-a realizat, insa, in mod indirect, prin principiile sale generale: participarea, informarea, precautia etc., astfel cum figureaza in Carta mediului. In ce priveste aspectele de ordin privat, se constata existenta unui fenomen de contractualizare, intre autoritatile publice si partenerii privati, in cazul operatiunilor de amenajare, exemplul cel mai bun fiind, in cazul francez, cel al zonelor de amenajarea concertata (ZAC). Insa aceste asocieri ale particularilor in cadrul operatiunilor de interes general nu este originala, fiind un sistem imprumutat din dreptul administrativ.
Specificitatea dreptului urbanismului se poate observa in ceea ce priveste contenciosul care, solutionat in fata instantei administrative, cunoaste anumite proceduri care deroga de la regulile generale de contencios administrativ. Contenciosul in legalitate este important sub aspect cantitativ, spre deosebire de contenciosul in raspundere, inca modest, si propune solutii de genul anularii actelor urbanistice de autorizare, ceea ce provoaca neplaceri dezvoltatorilor imobiliari si publicului larg, gara mereu sa critice un sistem juridic prea formalist si procedural. O reforma a contenciosului de urbanism este in curs de desfasurare, tinzandu-se spre un control mai sporit al frecventei si duratei judecarii cauzelor, in vederea „accelerarii proiectelor de constructie”. Daca aceasta reforma va reusi, contenciosul de urbanism va fi si mai specializat ca inainte, fara ca aceasta sa dauneze virtutilor democratice ale actiunii pentru exces de putere, emblema a contenciosului administrativ francez.
In orice caz, specificitatea dreptului urbanismului a avut, drept consecinta, crearea in cadrul facultatilor de drept a disciplinei cu acelasi nume, cel mai frecvent in cadrul studiilor de masterat, consacrate exclusiv dreptului urbanismului, sau acestuia impreuna cu dreptul constructiilor. Numeroase dizertatii sau teze de doctorat au fost realizate in acest context, fiind publicate si o serie de lucrari de specialitate, destinate atat studentilor, cat si practicienilor.
P.R.: Care sunt, in prezent, problemele de reglementare prioritare in domeniul urbanismului?
J.M.-D.: In materie de urbanism, ca si in alte domenii, de altfel, Franta a cunoscut in ultimii ani o veritabila inflatie a textelor legislative, care genereaza mai putin o instabilitate, in conditiile in care cadrul general nu se modifica, si mai degraba o complexitate si o obscuritate a normelor. Dreptul amenajarii teritoriului si cel al planificarii urbane au facut obiectul unor reforme recente, si ne asteptam la o serie de noi asa-zise „mari legi” privind autorizarea de construire si contenciosul de urbanism. Aceasta accelerare fortata prejudiciaza insa accesibilitatea si inteligibilitatea dreptului; anumite reforme nici nu beneficiaza de timpul suficient pentru a fi aplicate, caci sunt imediat inlocuite prin reglementari noi, legile se incurca in aspectele de detaliu iar derogarile se inmultesc.
Si totusi, cadrul general, din care se inspira politicile urbanistice contemporane, nu s-a schimbat deloc. Este evident ca acestea sunt indisociabile de politicile de mediu, iar finalitatile urmarite sunt adesea comune. Cea a dezvoltarii durabile inspira planificarea urbana (planul de amenajare si dezvoltare durabila – PADD), iar aceasta trebuie sa echilibreze cei trei piloni ai dezvoltarii economice, ai mediului si ai coeziunii sociale.
Aceasta din urma a dobandit o importanta speciala in ultimii ani. Legea privind solidaritatea si regenerarea urbana din 2000 cauta sa ofere solutii pentru dificultatile si inechitatile sociale pe care procesele respective le implica. Astfel, se impune ca o prioritate obiectivul diversitatii sociale, iar in problema delicata a spatiilor de construit, este privilegiata regenerarea urbana, in vederea contracararii extinderii urbane. Se impune, deci construirea noului spatiu urban deasupra celui vechi, ceea ce poate duce la o densificare a solurilor si la constructii de inaltimi din ce in ce mai mari.
O alta prioritate o constituie dezvoltarea unui urbanism de „proiect”, respectiv importanta conferita prezentarii de proiecte globale de dezvoltare durabila, care sa depaseasca cadrul local mult prea ingust. Normele nationale pot indruma initiativele locale si, in acelasi timp, se cauta remedierea fragmentarii locale pe calea unei generalizari a schemelor de coerenta teritoriala (SCOT), cu larga acoperire interurbana.
Imperativele transparentei, concertarii si participarii cetatenilor la luarea deciziilor publice s-au impus incet-incet, Franta asigurandu-si si in acest context o pozitie de pionierat, desi oarecum reticenta. Este adevarat ca, prin Conventia de la Aarhus si directivele europene pe aceeasi tema au dat startul in materie de mediu. Interesanta este, de pilda, obligatia autoritatilor locale de a organiza o consultare prealabila a locuitorilor in cadrul proiectelor de amenajarea teritoriala.
P.R.: Cum apreciati dezvoltarea dreptului urbanismului in tarile Europei centrale si de est? Dar in ce priveste Romania?
J.M.-D.: Aprecierea mea nu poate fi decat superficiala, in conditiile in care cunostintele mele asupra diferitelor sisteme de drept raman limitate. Colocviul de la Bucuresti este extrem de binevenit, din acest punct de vedere. Am impresia ca Romania, dar si celelalte state central si est-europene trebuie sa rezolve problema delicata a descentralizarii. Exemplul Frantei poate ajuta la procesul de conceptie, in masura in care dreptul urbanismului, inaintea reformei radicale din 1983, era, ca si in aceste tari, centralizat excesiv.
Atunci cand este vorba despre reconstruirea unei tari distruse de razboi, urmat de un baby boom ce a impus relocalizarea rapida a unei populatii in crestere, asemenea operatiuni nu pot fi desfasurate in mod eficient de catre autoritatile de stat.
Rezultatele au fost totusi considerate ca fiind satisfacatoare, iar sub acest regimuri centralizate au fost puse la punct planificari urbane riguroase, impreuna cu un sistem clar al autorizarii constructiilor si lotizarilor, mecanisme de gestiune funciara, finantarea operatiunilor de amenajare etc. Acest „iacobinism” era favorabil, asadar, urbanismului, dar „democratia de proximitate” specifica da nastere unei necesitati a unei democratii participative inevitabile.
Descentralizarea dorita si pregatita de mult timp a putut fi impusa in perioada 1982-1983, iar procesul a fost ireversibil.
S-ar putea intampla la fel si in Romania, iar problemele vor fi similare celor cu care s-a confruntat Franta. Trebuie, pe de o parte, sa se gaseasca un just echilibru intre nivelul local si cel national, acesta din urma fiind factorul de ordine si de coerenta. Trebuie, pe de alta parte, sa se gaseasca perimetrul teritorial potrivit si competentele ce trebuie acordate la fiecare nivel. In Franta, regiunea are competente in materie de mediu, dar foarte putine in materie de urbanism, care impune o proximitate sporita. O alta problema care se pune este cea a specificitatii perimetrelor si a identificarii de noi spatii in raport cu decupajul traditional al colectivitatilor teritoriale; astfel, acestea teritorii nu trebuie insarcinate cu competente specifice, deoarece s-ar ajunge la situatii de dubla reglementare si de confuzii.
S-a reluat, in 1983, prin primul articol al Codului francez al urbanismului, ideea ca „teritoriul francez este patrimoniul comun la natiunii”, o declaratie fara consecinte juridice semnificative, dar care implica faptul ca colectivitatile teritoriale gestioneaza si raspund pentru acest patrimoniu, dar si ca autonomia lor de gestiune are anumite limite.
Romania va trebui sa se arate mai deschisa fata de exigentele cetatenilor, altfel spus sa dezvolte, in special in domeniul urbanismului, mecanisme de concertare (precum Comisia nationala franceza pentru dezbateri publice) si de participare (Conventia de la Aarhus priveste exclusiv mediul, dar acesta a „impregnat” din ce in ce mai mult urbanismul). Progresul noilor tehnologii deschide perspective imense in acest sens.
Fermitatea instantei administrative in ce priveste controlul de legalitate a deciziilor de urbanism este, pentru multi, corespunzatoare respectului datorat legilor; mai mult decat atat, in conditiile in care rolul asociatiilor se dezvolta din ce in ce mai mult, se impun garantii de neutralitate si fiabilitate, fara a fi necesara si o rigoare excesiva: a se vedea, de exemplu, situatia „asociatiilor agreate”.
P.R.: Colocviul bienal al AIDRU are loc, in septembrie 2013, la Bucuresti. Care este rolul acestor evenimente in dezvoltarea dialogului intre specialisti? Care sunt obiectivele tematicii avute in vedere cu aceasta ocazie?
J.M.-D.: Voi evoca, in cele ce urmeaza, un scurt „istoric” al AIDRU, marturie a ce pot realiza oamenii de stiinta care nu dispun de alte mijloace decat un simt al fraternitatii, al devotamentului… si al propriei cunoasteri! Asociatia Internationala de Drept la Urbanismului (AIDRU ) a fost creata acum 20 de ani, iar eu am fost cooptata la initiativa profesorului Henri Jacquot, cu ocazia unui colocviu international organizat la Paris. Propunerea sa a fost unanim acceptata, eu devenind presedinte, iar dl. Jacquot secretar general. Exista, deja, o Asociatie franceza de drept al urbanismului (AFDRU), creata in anii 1980, care reunea un grup de profesori universitari de drept public care desfasurau o activitate de pionierat in domeniul urbanismului, disciplina inca in curs de dezvoltare. In cadrul acesteia, eu eram tot presedinte, secretar general fiind Yves Jégouzo. Eram, practic, un grup de tineri profesori legati printr-o stransa prietenie, si organizam in mod regulat Colocvii de mare anvergura la Paris, dar si in provincie, multumita dinamismului colegilor nostri. Trebuie sa precizez in acest context ca prietenia cu profesorul Michel Prieur a avut drept consecinta o stransa colaborare cu Societatea franceza de dreptul mediului(SFDE), creata de dansul, si care dobandise o recunoastere deosebita; astfel, cele doua asociatii acordau premii unor teze de doctorat la fiecare doi ani, si gestionam impreuna o biblioteca specializata, in vederea publicarii acestora la Librairie générale de droit et de jurisprudence (LGDJ).
Am avut placerea de a face cunostinta cu profesorii Mircea Dutu si Marilena Uliescu in cadrul colocviilor SFDE la care participa cu succes de foarte multi ani.
Unul dintre meritele AIDRU este de a stimula crearea, dupa modelul francez, a unor asociatii nationale in diferite state europene. Conditia utilizarii limbii franceze ca limba comuna nu a reprezentat un obstacol, de-a lungul anilor constituindu-se o retea a asociatiilor de drept al urbanismului, ce a cuprins Portugalia, Belgia, Italia, Spania, Elvetia, Grecia si Romania. Multumita devotamentului secretarilor generali Henri Jacquot, Erminio Ferrari si Thierry Tanquerel,, carora le aduc pe aceasta cale un calduros omagiu, AIDRU, fara alte mijloace decat dinamismul asociatiilor nationale, a reusit sa organizeze la fiecare doi ani un colocviu in fiecare tara. Ultimul a avut loc la Coimbra, penultimul la Salonic, iar celelalte la Roma, Louvain, Geneva, Lausanne, Paris….
Colocviu din septembrie 2013 este organizat de catre asociatia nationala romana si tin sa-i multumesc presedintelui sau, profesorul Mircea Dutu, organizatorul acestei manifestari. Colocviile dureaza, in general, o zi si jumatate. Tematicile sunt alese cu doi ani inainte; ultima viza „Contractul in dreptul urbanismului”, iar cel de la Bucuresti, „Regenerarea urbana”. Acestea sunt precedate de raspunsurile formulate de asociatii chestionarelor propuse, iar fiecare tara desemneaza un raportor general. Lucrarile sunt apoi publicate in limba franceza, ceea ce implica un interval de timp mai lung, datorita necesitatii unei traduceri perfecte. Se publica prin intermediul Grupului de cercetare in dreptul amenajarii teritoriale, urbanismului si habitatelor (GRIDAUH), care a preluat asociatia franceza si care a adus o importanta contributie studiului dreptului comparat al urbanismului.
Studiul si intelegerea dreptului nu mai sunt ceea ce erau. Referintele care se impun juristilor europeni nu mai sunt exclusiv nationale, odata cu invazie dreptului Uniunii Europene si obligatia cunoasterii profunde a acestuia. „Dialogul judecatorilor”, care se realizeaza intre jurisdictiile supreme nationale si Curtile de la Luxemburg si Strasbourg a contribuit la succesul federalismului juridic in cadrul Uniunii Europene si al Consiliului Europei, in conditiile in care federalismul politic nu cunoaste de mult timp progrese semnificative.
Si mai dificila si mai limitata este cunoasterea dreptului comparat, altfel spus, cunoasterea dreptului „celorlalti”. Este ceea ce permite o bogata confruntare a punctelor de vedere, care se manifesta in cadrul colocviilor AIDRU. Tematica „regenerarii urbane”, propusa pentru cel de la Bucuresti, va trebui sa deschida noi orizonturi prospective amenajarii urbane, dar si rurale.
Vreau sa-i felicit pe organizatorii acestei manifestari si sa le multumesc pentru organizarea acesteia.
[error]…[/error]
